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中国能源革命需要谨防“一管就死、一放就乱”

谭浩


本文于2023年1月19日首发于新加坡《联合早报》。以下是作者原文,与发表的版本略有不同。


和当前中国抗疫遇到的挑战类似,中国的能源革命受到过度依赖“自上而下” 决策体制的制约。这一体制的内在矛盾,为中国实现“双碳”目标带来巨大的不确定性。


从2014以来,中国以清洁、低碳、安全、高效为目标的“能源革命”成为中国领导人亲自推动的一项国家战略。在过去8年间,中国能源结构发生积极变化。以风能、光能为代表的新能源快速增长,不含水电在内的可再生能源占全国总能源消费比例从不到2%上升到超过7%,而煤、油、气等化石能源消费比例则从将近90%下降到80%。同时,中国太阳能面板、风机、电动汽车等新能源技术高速发展,成为具有全球竞争力的产业。


作为世界最大的能源消费国和碳排放国,中国的能源革命受到国际社会高度关注。2020年9月,中国最高领导人在联合国大会上宣布,将力争于2030前实现碳达峰,2060年前实现碳中和(简称“双碳”目标)。这一表态得到国际社会的广泛好评。


然而,和当前中国抗疫遇到的挑战类似,中国的能源革命受到过度依赖“自上而下” 决策体制的制约。这一体制的内在矛盾,为中国实现“双碳”目标带来巨大的不确定性。


中国能源革命遇到的最大挑战,来源于能源政策面临的“多目标”困境。与其他国家一样,中国的能源战略需要同时考虑供给稳定、价格低廉、环境友好这三个看似相互冲突的主要政策目标,即通常所称的“能源三元悖论”,而平衡这些政策目标对各国政府而言都是巨大挑战。


在西方国家,由于频繁的竞选周期、强大的选民意志和漫长的决策程序,导致能源政策的长期目标可能会受到短期目标的冲击。比如由于俄乌战争引起的能源供应危机,打乱了一些欧洲国家之前快速放弃化石能源的计划,迫使他们放缓了能源转型的脚步。


而在中国决策高度集中的政体下,能源和气候政策的制定可能会缺乏地方和底层的广泛参与,从而对政策的有效性和可持续性带来损害。


快速的能源需求增长支撑了中国过去几十年经济的高速发展,保证稳定的能源供应事关能源安全乃至国家安全。中国又面临巨大的减排和环保压力,需要积极推进能源的清洁化、低碳化。同时,能源消费是重大的民生问题,价格上涨可能会影响社会稳定。


然而,对这些目标的界定和评价通常难以量化,导致地方政府对不同目标的取舍只能根据上级一时的好恶。而缺乏地方和底层的参与,又会使政策在制定时难有充分的信息支撑,而政策出台后基层对政策落实的动力不足。


比如在领导人高度重视环保减排的大背景下,中国一些地方出现“运动式减碳”,以限停产、限停电等方式来降低能耗和碳排放,极大影响了经济民生。


而在去年能源供应紧缺、价格攀升的情况下,中国的煤炭政策又有显著转向。与之前严格限制煤炭产能的政策口径相左,政府从2021年下半年起出台了一系列促进煤炭企业生产、项目建设的政策。2021、2022年全国煤炭产量连创历史新高,分别达到40.7亿吨和44.5亿吨,同比增长4.7%和8%。在煤炭产能方面,政府在2021年新增2.2亿吨的基础上,2022年又批准新增产能3亿吨。


同时,中国煤电项目也大幅增加。根据北大能源研究院的一项研究显示,2022年1-11月中国新核准煤电项目装机已超过2021年核准总量的三倍。这些快速增加的新建煤炭和煤电产能,将对中国完成下一步减排目标带来挑战。


这些现象是中国政治经济活动中“一管就死、一放就乱”痼疾在能源政策领域的体现。


能源转型的成功,需要“自上而下”和“自下而上”两种机制相结合。特别是当能源转型面对多目标、非量化的任务时,需要建立有效的信息收集评估和激励机制。在中国减排高度依赖“自上而下”的决策体制下,需要特别强调“自下而上”机制在政策设计和实施中的作用。比如,需要地方政府、能源企业、环保组织等不同利益相关人在政策决策中更强有力的参与,需要在利益相关人之间建立透明和相对公正的谈判协商机制,以及需要建立更完善的决策人责任追究机制。从根本上来说,走出“一管就死、一放就乱”的两难境地,需要中国进一步推进治理改革、提升能源气候政策领域的治理水平。


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