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中国2060碳中和博弈

(本文2020年9月29日首发于英国金融时报FT中文网


围绕中国2060年达到“碳中和”的承诺,各方将展开基于各自议程的博弈。如果缺乏实质性的推进,这一承诺的效果可能将适得其反。





中国国家主席习近平在本月22日联合国大会发言中宣布中国将致力于2060年前实现碳中和,这一决定出乎绝大多数能源、环境观察者的预料。在这之前,“碳中和”在中国国家政策中鲜有提及,更勿论公布实现碳中和的具体时间。


碳中和是指经济活动产生的二氧化碳排放和通过植树等吸收的二氧化碳相抵,达到净排放为零。2060年实现碳中和的目标,意味着中国能源体系乃至整体经济运行方式的深刻转型。中国目前的碳排放占到全球碳排放的28%,约为美国的两倍,欧盟全体成员国总和的三倍,印度的4.5倍。目前植树造林在中国仅能吸收10%左右的碳排放量,而碳捕集封存技术还未实现规模化商业应用,因此所谓“碳中和”,将主要通过大幅减少二氧化碳排放,直至实现近零排放达成。


这就意味着在2060年以前,中国需要关停几乎所有的燃煤电厂,燃油车辆将在路面交通绝迹而全面代之以电动汽车或氢燃料汽车,航空和海运将主要依靠生物燃料、氢能等非化石能源驱动,城市供暖需要全面改为依靠电或生物质能源,钢铁、水泥、化工等高耗能产业将大幅削减产量并全面使用清洁电力或氢气作为能源。天然气也将受到控制,因为目前实施的“煤改气”、“油改气”将无法让中国最终实现碳中和。同时,可再生能源和核能发电不仅需要全面替代目前的燃煤发电,而且由于交通、工业部门的全面电气化,这些技术的使用规模和发展速度还需要进一步提升。在过去20年内,中国以光伏和风电为代表的可再生能源行业在政策强力支持下已经实现年均增速超过35%的超常规发展。尽管如此,目前可再生能源发电(不含水力发电和核电)也仅占到中国总发电量的10%左右。当然在未来几十年中,能效的改进和重工业在经济结构中比例的下降将会有助于减少中国能源的总需求,从而在一定程度上缓解对现有化石能源的替代压力。


显然,2060年实现碳中和对中国而言不是一个能够轻易达成的目标。此前,欧盟已承诺在2050年达到碳中和。然而,欧盟不仅碳排放水平远低于中国,而且其可再生能源对煤、石油等化石能源的替代程度目前也远高于中国。正因为如此,中国2060年达到碳中和的承诺被一些国际气候和能源研究人员称为在全球减排应对气候变化方面“过去十年里最大的一条新闻”。


中国在减排领域作出进一步努力有其内在需求,特别是通过发展可再生能源降低碳排放,有利于培育有国际竞争力的技术和产业,有利于加强中国的能源安全,也有利于治理空气污染。然而,考虑到这一目标的挑战性,中国作出此项承诺的时间和场合仍然耐人寻味。很多评论把中国这一承诺的时机与中国目前面临的国际政治形势相联系。面对西方国家与中国日渐增长的对抗格局和不信任程度的加剧,有理由相信,中国这一表态至少有一部分原因是为了争取国际社会中相关利益团体对中国的政治支持。比如气候变化历来是欧盟国家非常重视的优先议题,而有报道称在一周前的中欧峰会中,欧盟就曾向中国提出相关建议。在美国,特朗普在气候问题上的立场也受到美国国内众多民众的批评,中国在这一领域中作出的积极举动将有利于赢得这部分群体的支持。显然,中国选择在联合国大会宣布这一承诺,体现这一宣告指向的首要目标是国际社会,而并非国内受众。


然而,作出承诺仅仅是寻求国际政治支持的第一步。由于中国还没有公布达成这一目标的细节,因此围绕中国2060年碳中和的承诺,各方将展开基于各自议程的博弈。


对国际社会而言,下一步中国有无具体的阶段性目标以及达成这些目标的相关配套政策,将是包括欧盟在内的、希望中国实施更加积极的气候政策的相关利益群体评价中国这一承诺的依据。因此,目前中国正在制定的、将于明年初发布的“十四五”规划,将是他们近期关注的一个重点,特别是在“十四五”规划中,是否设定了更加严格的限煤、退煤计划,以及更加进取的可再生能源发展目标等。此外,在今后一两年内,能否扭转中国近年来碳排放在2013-2016年下降后重新攀升的势头,也是检验“2060年碳中和”以及“2030年前碳排放达到峰值”这两项中国在本次联大上所作承诺的可行性的关键指标。


国际社会的相关群体还会把这些政策目标的实施效果与中国特有的政治体制相联系,并对中国政府的政策实施力度抱有很高期望。由于在中国资源和权力高度集中于政府,一些国际评论已经预设了“如果中国政府真的想做⼀件事,他们⼀定可以完成这件事”的前提。反而言之,如果政策目标没有达成,这些评论者不会把中国和西方由于权力制肘、利益分散导致政策失败的情况而相类比,而可能会归因于中国政府对这一特定政策缺乏重视。


在围绕2060年碳中和这一承诺的博弈中,中国可能会采取至少三个措施来保持政策的腾挪空间。一是会保持一定的政策模糊性。比如,尽管国际舆论已经普遍把2060年前中国实现碳中和视为一个严肃的国家承诺,在习近平的发言中,实际采用的是“努力争取”的用语,估计在中国的官方政策中将会继续使用这一表述。中国同时还会继续强调2060年碳中和是一个长期目标,需要逐步实现。第二,中国可能会重申《巴黎协定》中关于发达国家应对发展中国家提供资金和技术支持的相关承诺,作为实现碳中和的一个前提。第三,中国的碳排放有一部分是由于生产出口产品造成的,换而言之,中国的碳排放有一部分实际是为西方消费者买单。因此,中国可能还会在碳中和的计算中把这一部分扣除。当然,随着中国制造业的转型升级,预计中国从其他国家进口高耗能产品的数量也会增加,因此碳排放核算的调整估计对中国碳中和完成情况影响有限。


行为经济学研究显示,人对损失和收益的评价是不对称的,因此通常而言,先得到后失去,比本来就没有得到会导致更大的失望。虽然中国2060年碳中和的承诺目前赢得了国际社会的普遍赞扬,但后续的期望值管理难度不小。如果这一承诺在今后一段时间缺乏实质性的推进,其效果可能将适得其反。