产业政策能够有效推动中国能源转型吗？

(本文以““坏政策”阻碍中国能源转型”为题于2015年2月10日首发于FT中文网）

导言：最近财政部和国家税务总局借国际油价下跌的时机上调成品油消费税的政策，不仅引发了舆论反弹，而且也面临很多技术难题。比如，税收调整的法律程序受到质疑，而在现在国际油价重新上涨之时，政府又面临成品油消费税是否下调的问题。显然，尽管引入这样的政策也许理论上有利于节能环保、促进中国的能源转型，但是在实际操作中会面临困难。在这种情形下，政府也许可以考虑换一个利用产业政策促进能源转型的思路。如果社会和业界对能源转型是否应该引入新的“好的产业政策”存在巨大争议的话，政府也许可以考虑首先着力于消除已有的“坏的产业政策”。比如，对传统化石能源（煤、石油、天然气、以及火电）大量或明或暗的财政补贴的梳理和清除应该成为政府下一个产业政策的重点。

由国家主导的产业政策能否决定新产业、新技术的兴起乃至长期的健康发展？政府能否通过诸如对特定行业和技术进行直接或间接投资，以及实施包括财政补贴、税收减免、准入和价格控制在内的政策干预来达到经济结构的变迁和产业的升级？这些是经济学家们长久以来争论的问题。

具体到能源领域，中国明确宣布需要进行以控制能源消费、提高能源效率、加强能源供应能力、降低化石能源比重、发展清洁能源和可再生能源等为核心目标的能源革命。同时，在中国的十二五规划中，中国把节能环保、新能源和新能源汽车等列为战略新兴产业进行重点扶持。但是，学者和行业专家对能否依靠政府的产业政策来保证这些产业的健康发展，特别是实现新能源对传统能源的有效替代，实现中国的能源转型，有相当不同的看法。

很多‘市场派’学者认为，历史上很多由国家推动的产业政策最后都证明是无效的，因为没有理由相信政府官员比企业家更有能力判断未来的技术方向，也没有理由相信政府的行政执行系统能有效落实产业政策的设计初衷。比如，前两年中国光伏产业遇到的困境，就被一些学者认为是从中央到地方对这个行业大量的扶持性政策导致产能过剩的结果。更为尖锐的批评者认为，政府热衷于推行产业政策，要么是出于对经济理论的误解，要么是出于一己私利，期望可以通过产业政策的实施获得更大的权力以至于寻租的空间，或者两者兼而有之。在这些批评者看来，最好的推进能源转型的政策并不是由政府动用财政或提供廉价土地、国有银行融资等公共资源直接扶持特定行业或技术，而是创造公平的竞争环境。政府可以并且应该采用资源税、环境税等政策来使市场上的产品体现其在生产过程中使用能源和排放污染的‘真实成本’。但是除此之外，政府不应该过多直接干预。如果新能源确实代表了技术上的进步，成本自然会逐步降低，企业家和私人资本自然会看到投资机会。假以时日，新旧能源的替代将会由市场的力量来完成。

但是也有很多学者和专业人士认为，政府的产业政策将是推动中国能源转型重要的、甚至是决定性的力量。在由斯坦福大学出版社最新出版的《资本主义的绿色化——亚洲将如何驱动下一次大转型》（Greening of Capitalism: How Asia is Driving the Next Great Transformation） 一书中，澳大利亚的约翰•马修教授 （John A. Mathews） 详细讨论了这一观点。在他看来，相对于世界上其他国家甚至西方发达国家，中国的能源转型更有可能率先取得成功。借用侦探小说中通常的分析逻辑，他认为中国的能源转型“既有动机、又有条件”。说中国有动机，是因为作为崛起中的大国，中国面临巨大的能源和环境压力，迫使其不得不转型。而说中国具有能源转型的条件，是因为与民主国家的政府相比，中国政府有更多的资源和更强大的行政力量。特别是考虑到能源转型的紧迫性和全局性，设立碳排放税、建立碳排放交易机制等传统意义上的经济政策虽然理论上正确而且必要，但是在实践中明确能源使用和环境破坏的隐形成本非常困难。即使能够确定这些隐形成本，并且要求能源的生产者和使用者为之付费，价格的信号也会来得很慢，不足以在短时间、大范围内引导能源转型，因此必须要有相应的产业政策加速这一进程。

这一观点是有道理的。的确，从西方国家现有的经验来看，已有的碳税、碳交易等政策手段在很多时候没有达到预期效果。

问题的复杂性在于，在当下的中国，政府作为产业政策的设计者和实施者，其判断力、公正性和执行效率正受到公众越来越多的疑问。以最近财政部和国家税务总局借国际油价下跌的时机上调成品油消费税为例，上调的目的也许如同宣称的那样，是为了“促进环境治理和节能减排”。但是事实是，这一举措引发了强烈的舆论反弹。不仅在网上揶揄财政部的段子层出不穷，税收调整的法律程序也受到质疑。在最近一次发改委根据国际原油价格走势所做的成品油下调中，财政部没有对成品油消费税做进一步调整，不能不说有对公众舆论的顾虑。而在现在国际油价重新上涨之时，政府又面临成品油消费税是否随之下调的棘手问题。

在这样一个环境下，也许可以考虑换一个利用产业政策促进能源转型的思路。如果社会和业界对能源转型是否应该引入新的“好的产业政策”存在巨大争议的话，政府也许可以考虑首先着力于消除已有的“坏的产业政策”。

比如，在出台了一系列鼓励新能源和再生能源发展的产业政策的同时，中国还在对传统化石能源（煤、石油、天然气、以及火电）进行大量或明或暗的财政补贴。根据国际能源组织（IEA）的测算，中国2013年对传统化石能源的政府补贴高达210亿美元。而根据国际货币基金组织（IMF）把传统化石能源外部环境成本考虑在内的测算，中国2011年对化石能源的补贴更是高达近2800亿美元。对这些补贴的梳理和清除应该成为政府下一个产业政策的重点。

例如，中石油已经连续多年蝉联中国上市公司中的“补贴王”，仅2011年至2014年上半年期间就获得政府补贴316亿元。而另‘一桶油’——中石化，在2014年上半年也获得政府补贴将近8亿元。截至2014年上半年的近十年间，‘两桶油’共获得高达1258亿元的政府补贴。

在这个按照政府补贴金额排列的上市公司榜单上，还有大量来自钢铁、冶金、水泥等高耗能行业的企业。这些企业从政府获得补贴的理由不尽相同。比如按照中石油的解释，2013年政府对公司的补贴主要是来自于对进口天然气在进口环节的增值税返还。

除了直接的财政补助外，中国的石油、石化和煤炭企业还从政策性银行得到大量的低息贷款。根据英国智库海外发展研究所（Overseas Development Institute）近期的一份报告，仅国开行一家对这类企业的贷款余额在2013年就达7660亿美元，。

同时一些地方政府为了拉动本地的GDP，利用财政资金对入驻工业企业的生产用煤、生产用电实行补贴。不管补贴的名目如何，客观上这些补贴是用公共资源支持了高能耗、高排放的经济活动，与能源转型的目标背道而驰。

另外，目前国家还规定，当油价高于一定水平时政府财政对种粮农民、渔民、公交、出租车等行业以及残疾人等困难群体发放油价补贴。如果说向残疾人等特殊群体发放油价补贴有合理性，向出租车发放的油补就很难理解了。毕竟，对出租车油补的实质是每个纳税人为出租车使用者部分买单，而显然低收入人群乘坐出租车的机会比高收入人群要低得多。

即使是为了体现对低收入群体的社会保障，是单独就对燃油的使用进行补贴，还是纳入统一的社会保障机制并提高原有社保补助金来得更加合理，也是值得讨论的。根据媒体报道，在燃油补贴领域，很多地方发放的信息不透明，虚报、冒领、套用、挪用等案件频发，政策实施的成本很高，还有可能引发腐败。

在2009年的20国集团（G20）匹兹堡峰会上，中国与其他国家一道作出了“逐步取消无效的化石燃料补贴”的承诺。应该看到，中国对这一领域相关政策的改革，不仅是为了实现对国际社会的承诺，更重要的是将有利于加速推进自身的能源转型。